Tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật công chứng (có hiệu lực từ ngày 01/07/2007). Đây là một bước tiến quan trọng trong việc thể chế hoá nội dung về hoàn thiện thể chế công chứng ở nước ta trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Đến nay, sau 7 năm thi hành Luật công chứng, những kết quả bước đầu đạt được đã khẳng định Luật đã thực sự đi vào cuộc sống, chủ trương xã hội hóa hoạt động công chứng là hết sức đúng đắn, đội ngũ công chứng viên và tổ chức hành nghề công chứng ở nước ta đã phát triển nhanh về số lượng và ngày càng tăng cường về chất lượng.
Tuy nhiên, thực tiễn triển khai thực hiện Luật công chứng cho thấy hoạt động công chứng cũng đã bộc lộ những tồn tại, hạn chế nhất định. Trước yêu cầu thực tiễn của hoạt động công chứng và để tiếp tục thể chế hoá Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, thì việc ban hành Luật công chứng (sửa đổi) là rất cần thiết.
Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Chính phủ đã giao Bộ Tư pháp thành lập Ban soạn thảo Dự án Luật gồm đại diện Lãnh đạo các cơ quan có liên quan tiến hành xây dựng Dự án Luật. Dự thảo Luật đã được tổ chức lấy ý kiến bằng văn bản của các Bộ, ngành ở Trung ương, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Sở Tư pháp, các Hội công chứng và một số tổ chức hành nghề công chứng, đăng tải trên Cổng thông tin điện tử Chính phủ, Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp để lấy ý kiến rộng rãi của các tổ chức, cá nhân có quan tâm.
Ngày 13/8/2013, Chính phủ đã thảo luận và nhất trí thông qua Dự án Luật để trình Quốc hội, với tinh thần tiếp tục thể chế hoá chủ trương, chính sách của Đảng về hoàn thiện thể chế, tổ chức và hoạt động công chứng, phát triển các tổ chức hành nghề công chứng theo quy hoạch, đề cao giá trị pháp lý của các văn bản công chứng; nâng cao chất lượng và tính chuyên nghiệp của hoạt động công chứng, đội ngũ công chứng viên, mở rộng phạm vi hành nghề công chứng; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về công chứng, đẩy mạnh phân cấp cho địa phương; xác định vai trò tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của công chứng viên; tạo điều kiện để công chứng nước ta hội nhập với công chứng quốc tế (Nghị quyết số 101/NQ-CP ngày 20/8/2013 Phiên họp chuyên đề về Công tác xây dựng pháp luật).
Tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội đã thảo luận, cho ý kiến về dự án Luật công chứng (sửa đổi). Về cơ bản, các vị đại biểu Quốc hội đều nhất trí với sự cần thiết phải sửa đổi một cách toàn diện đạo luật này và tán thành nhiều nội dung của dự thảo Luật. Bên cạnh đó, các vị đại biểu Quốc hội cũng đóng góp nhiều ý kiến nhằm hoàn thiện dự thảo Luật. Trong đó, có một vấn đề hết sức quan trọng là mở rộng phạm vi hoạt động của các tổ chức hành nghề công chứng, của công chứng viên.
Về vấn đề này, qua thảo luận của các vị ĐBQH tại kỳ họp thứ 6 vừa qua, có 2 loại ý kiến như sau:
- Loại ý kiến thứ nhất đề nghị giao cho công chứng viên thực hiện việc chứng nhận bản dịch giấy tờ, chứng thực chữ ký, chứng thực bản sao như các cơ quan hành chính nhà nước quy định tại Nghị định 79/2007/NĐ-CP để tạo thuận tiện cho người dân cũng như giảm áp lực công việc cho các cơ quan hành chính.
- Loại ý kiến thứ hai không tán thành giao cho công chứng viên thực hiện các công việc mang tính chất chứng thực vì hoạt động công chứng ở nước ta đang được phát triển theo hướng công chứng về nội dung, phân biệt với các hoạt động chứng thực chỉ là xác nhận về mặt hình thức, đồng thời trùng lắp với nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước.
Theo đó, dưới góc độ khoa học pháp lý, để có thể lựa chọn phương án có tính tối ưu và khả thi, chúng ta cần xem xét vấn đề trên cơ sở bản chất của hoạt động công chứng theo quan điểm Luật so sánh và lịch sử hoạt động công chứng ở nước ta.
- Dưới góc độ Luật so sánh: hoạt động công chứng trên thế giới có thể tạm chia ra hai hệ thống dựa trên cơ sở hệ thống pháp luật của quốc gia gồm hệ thống pháp luật thành văn (Latinh) và hệ thống pháp luật Anglo-Saxon. Hoạt động công chứng theo hệ thống pháp luật thành văn đã được luật hóa ở nhiều nước châu Âu, như: Đức, Áo, Bỉ, Tây Ban Nha, Pháp, Ý, Hà Lan, Ba Lan, Bồ Đào Nha và Cộng hòa Séc. Trong khi đó, Síp, Đan Mạch, Estonia, Phần Lan, Hungary, Ai-len, Vương quốc Anh, Slovakia, Slovenia, Thụy Điển lại theo truyền thống công chứng Anglo-Saxon. Ở châu Á, các nước thuộc hệ thống công chứng Latinh điển hình là Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, CHDCND Lào…
Nguyên tắc cơ bản của các văn bản pháp luật ở các nước này có nhiều điểm tương tự. Tuy vậy, do điều kiện cụ thể của mỗi nước, sự khác nhau vẫn tồn tại chủ yếu là do yếu tố truyền thống pháp luật và văn hóa.
Nhìn chung, các nước thuộc hệ thống pháp luật thành văn đều quy định công chứng là hoạt động của cơ quan công chứng xác nhận tính xác thực và tính hợp pháp của các hành vi pháp lý dân sự, sự kiện pháp lý và các văn bản pháp lý theo các trình tự quy định của pháp luật.
- Về lịch sử hoạt động công chứng ở nước ta: Hoạt động công chứng chính thức ra đời từ khi có Nghị định số 45-HĐBT ngày 27/02/1991 của Hội đồng Bộ trưởng về việc tổ chức và hoạt động của Công chứng Nhà nước. Theo đó, công chứng Nhà nước là việc chứng nhận tính xác thực các hợp đồng và giấy tờ theo quy định của pháp luật, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, góp phần phòng ngừa vi phạm pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Phạm vi công chứng theo Nghị định số 45-HĐBT rất rộng, công chứng viên thực hiện các việc công chứng như: Chứng nhận các hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh tế và các hợp đồng khác; chứng nhân giấy uỷ quyền; chứng nhận di chúc, chứng nhận khước từ hoặc nhường quyền hưởng di sản, chứng nhận giấy thuận phân chia di sản; chứng nhận tài sản chung của vợ chồng hoặc tài sản riêng của vợ hoặc chồng; chứng nhận kháng nghị hàng hải; chứng nhận chữ ký của người dịch giấy tờ, tài liệu; chứng nhận bản sao giấy tờ, tài liệu tiếng Việt và tiếng nước ngoài.
Ngày 18/5/1996, Chính phủ ban hành Nghị định số 31/CP thay thế cho Nghị định số 45-HĐBT, quy định phạm vi công chứng rộng hơn, công chứng viên thực hiện các việc công chứng như: chứng nhận hợp đồng kinh tế, hợp đồng bán đấu giá bất động sản, hợp đồng gửi giữ tài sản, hợp đồng dân sự có yếu tố nước ngoài; chứng nhận biên bản của Hội đồng định giá tài sản bằng hiện vật đầu tư ban đầu của chủ doanh nghiệp tư nhân; chứng nhận việc trình kháng nghị hàng hải; chứng nhận bản dịch đơn yêu cầu, bản án và quyết định dân sự của Toà án nước ngoài, quyết định của Trọng tài nước ngoài có liên quan đến công dân hoặc tổ chức Việt Nam để toà án Việt Nam xem xét, công nhận và cho thi hành tại Việt Nam; chứng nhận bản dịch các giấy tờ bằng tiếng nước ngoài về việc người nước ngoài kết hôn với công dân Việt Nam, nhận người Việt Nam là con ngoài giá thú, nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, nhận đỡ đầu người Việt Nam, chứng nhận bản dịch di chúc bằng tiếng nước ngoài ra tiếng Việt; chứng nhận các việc theo quy định của pháp luật phải được công chứng (các hợp đồng chuyển quyền sở hữu bất động sản; văn bản thế chấp, cầm cố, bảo lãnh đối với tài sản có đăng ký quyền sở hữu); chứng nhận theo yêu cầu của đương sự các việc mà pháp luật giao cho công chứng chứng nhận hoặc Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền chứng thực. Đồng thời, quy định giao cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện và Uỷ ban nhân dân cấp phường, xã, thị trấn chứng thực các việc việc từ chối nhận di sản, chứng thực di chúc, chứng thực bản sao giấy tờ từ bản chính nhưng phải tuân theo trình tự, thủ tục công chứng và được thu lệ phí như đối với việc chứng nhận của Công chứng.
Sau đó, Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08/12/2000 của Chính phủ đã phân định hai hoạt động công chứng và chứng thực. Theo đó, công chứng là việc Phòng Công chứng chứng nhận tính xác thực của hợp đồng được giao kết hoặc giao dịch khác được xác lập trong quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại và quan hệ xã hội khác. Chứng thực là việc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã xác nhận sao y giấy tờ, hợp đồng, giao dịch và chữ ký của cá nhân trong các giấy tờ phục vụ cho việc thực hiện các giao dịch của họ.
Phạm vi công chứng cũng khác so với các nghị định trước, gồm: Công chứng hợp đồng, giao dịch (trừ hợp đồng, giao dịch liên quan đến bất động sản thuộc thẩm quyền địa hạt của Ủy ban nhân dân cấp huyện); công chứng bản dịch giấy tờ từ tiếng nước ngoài sang tiếng Việt hoặc ngược lại; công chứng chữ ký của người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài trong các giấy tờ phục vụ cho việc thực hiện các giao dịch ở trong nước và ở nước ngoài, chữ ký của công dân Việt Nam trong các giấy tờ phục vụ cho việc thực hiện các giao dịch ở nước ngoài, chữ ký của công dân Việt Nam trong các giấy tờ phục vụ cho việc thực hiện các giao dịch dân sự ở trong nước; công chứng di chúc, văn bản thỏa thuận phân chia di sản, văn bản văn bản khai nhận di sản, từ chối nhận di sản; công chứng bản sao giấy tờ.
Theo quy định của Luật công chứng năm 2006 và Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 18/5/2007 của Chính phủ thì hoạt động công chứng và hoạt động chứng thực là hai hoạt động có nội dung, bản chất khác nhau, được thực hiện bởi các cơ quan khác nhau. Công chứng là hoạt động bổ trợ tư pháp (một loại hình dịch vụ công nhằm bảo đảm an toàn pháp lý cho các bên giao dịch) mà không phải là thủ tục hành chính, được thực hiện bởi các công chứng viên hành nghề tại tổ chức hành nghề công chứng, bao gồm Phòng công chứng và Văn phòng công chứng. Chứng thực là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chứng thực, xác thực tính chính xác, có thực của giấy tờ, văn bản, chữ ký của cá nhân, cũng như xác thực các sự kiện pháp lý, thông tin cá nhân khác để đáp ứng yêu cầu của người dân khi tham gia quan hệ dân sự, kinh tế, hành chính… Công chứng viên thực hiện công chứng hợp đồng, giao dịch, không thực hiện chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký (là công việc mà Công chứng viên được làm theo Nghị định số 75/2000/NĐ-CP trước đây).
Từ phân tích trên, chúng ta thấy rằng việc chứng nhận bản dịch giấy tờ, chứng thực chữ ký, chứng thực bản sao đều là những việc thuộc dịch vụ công mà các Phòng công chứng đã đảm nhiệm trong giai đoạn trước đây. Trong điều kiện của nước ta hiện nay, trước xu thế cải cách tư pháp, thì việc phân định rạch ròi giữa hoạt động thuộc dịch vụ công với hoạt động quản lý nhà nước, xác định rõ phạm vi của công chứng và chứng thực là cần thiết, để tiếp tục cụ thể hóa quan điểm của Đảng theo Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 “Hoàn thiện chế định công chứng. Xác định rõ phạm vi của công chứng và chứng thực, giá trị pháp lý của văn bản công chứng. Xây dựng mô hình quản lý nhà nước về công chứng theo hướng Nhà nước chỉ tổ chức cơ quan công chứng thích hợp; có bước đi phù hợp để từng bước xã hội hóa công việc này”.
Theo đó, thiết nghĩ Dự thảo Luật không nên chỉ giới hạn công chứng viên “được công chứng hợp đồng, giao dịch, bản dịch theo quy định của Luật này; được chứng thực bản sao giấy tờ, văn bản, chứng thực chữ ký cá nhân trong giấy tờ, văn bản liên quan đến nội dung được công chứng” (điểm c khoản 1 Điều 17), nên chỉnh lý theo hướng mở rộng quyền của công chứng viên, giao lại cho các tổ chức hành nghề công chứng và công chứng viên nhiệm vụ chứng nhận bản dịch, chứng thực chữ ký và bản sao giấy tờ, văn bản như các cơ quan hành chính nhà nước sẽ tạo thuận lợi hơn cho người dân trong việc lựa chọn và tiếp cận loại hình dịch vụ công này, góp phần giảm gánh nặng về biên chế, kinh phí cho các cơ quan nhà nước, nâng cao chất lượng của hợp đồng, giao dịch, bản dịch, bảo đảm tốt hơn quyền lợi của người yêu cầu, đồng thời cũng không trái với các nguyên tắc cơ bản của Liên minh công chứng thế giới mà Việt Nam mới tham gia làm thành viên.